监理公司到底是不是生产经营单位?这个话题已经困扰了监理人很久了。
实践中，有的主管部门和法院认为监理公司是生产经营单位，有的认为不是。一起看看下面的案例↓↓↓
某工程建设监理有限公司负责对璧山一工程的监理工作，主要任务为质量控制、进度控制、成本控制、安全文明施工管理及合同管理等。2014年初，监理公司向施工单位发出了编号工程暂停令，载明：由于G1号楼、G14号楼旁18米道路施工，造成材料无法进入现场，无法施工，现通知你方于2014年1月7日00:00时起，对本工程的G1号楼、14号楼部位（工序）实施暂停施工，并按下述要求做好各项工作：1、加强G1号楼、G14号楼现场安全的维护管理。2、工期及费用请与建设单位协调。2014年1月11日，2名工作人员在该工程的G1号楼第8层采光井处装饰采光线的压顶混凝土作业时，从采光井搭设的架子上坠落至第二层地面经抢救无效死亡。
璧山安全生产监督管理局牵头成立了事故调查组，并于2014年1月12日进行了现场检查、勘验，对该事故进行调查取证。在经过听证程序后，2014年6月9日，璧山安全生产监督管理局向监理公司作出行政处罚，主要内容如下：作为璧山某项目部监理单位未履行监理职责，未能对工程全程监控，高层01﹟楼监理缺位，施工作业平台存在重大安全隐患，工人违章作业未及时制止而酿成严重事故，对“1.11”高处坠落事故负有责任。以上行为违反了《建设工程安全生产管理条例》第三章第十四条第二项和第三项的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款的规定，决定给予罚款人民币壹拾伍万元整的行政处罚。
原告监理公司不服，向沙坪坝法院提起行政诉讼，要求撤销该项行政处罚决定。原告认为其向施工单位发出了停工令，履行了监理职责，事故是施工单位擅自施工造成，与原告无关；原告从事监理咨询服务，不是生产经营单位，故不是事故发生单位，不适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款，应当适用《建设工程安全生产管理条例》第五十七条。
【裁判】
沙坪坝法院经审理认为：首先，关于被告对原告是否具有行政处罚权的问题。根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，被告有权对本行政区内建设工程领域的生产经营单位的安全生产工作进行综合监督管理。而根据《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》第三条的规定，事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位，其不仅是指施工单位、建设单位，还包括其他与事故发生有关的生产经营单位。本案原告是经工商行政管理机关登记并领取营业执照的合法监理单位，其通过向客户提供监理服务收取报酬的行为系从事经营活动，应当属于生产经营单位，即属于《事故处理条例》中的事故发生单位范围。因此，被告对工程施工过程中的生产安全事故适用《事故处理条例》第三十七条给予原告处罚，是依法履行法定职责的具体体现。
第二，原告认为本案所涉事项的处罚应当适用《建筑工程安全生产管理条例》，由建设行政主管部门行使处罚权的观点是对《建筑工程安全生产管理条例》和《事故处理条例》的立法目的和两者关系的误解。《建筑工程安全生产管理条例》和《事故处理条例》均是加强安全生产的行政法规，但两者的立法目的和适用情形是不同的。《建筑工程安全生产管理条例》主要是为了加强建设工程安全生产的日常监督管理，而《事故处理条例》是为规范生产安全事故的报告和调查处理，因此在生产经营活动中包括建设工程领域中发生了造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故时，其报告和调查处理应当适用《事故处理条例》。但安全生产监督管理部门在对建设工程领域的事故进行调查处理时，对事故单位是否存在违反安全生产日常监督管理的违法行为的认定可以以《建筑工程安全生产管理条例》为依据。
第三，关于原告是否履行了监理职责的问题。本案中，原告虽对施工单位发出了工程暂停令，事故亦发生在工程暂停令规定的停工期间，但施工方在停工期间擅自施工而原告并未发现或未向有关主管部门报告，且引发事故的安全隐患并非原告发现并通知施工单位停工的安全隐患，故原告存在监督检查不到位，未能尽到监理职责。
综上，沙坪坝法院依法判决驳回了原告的诉讼请求。原告提起上诉，二审判决驳回上诉，维持原判。
刘某作为广州某某监理公司的法定代表人，与甲公司签订《监理合同》，约定该监理公司对厂房、锅炉房工程进行监理。后厂房工地的围护墙倒塌，发生重大安全事故。事故发生后，该区建设局向刘某作出《行政处罚权利告知》，告知刘某拟对其处以100000元罚款。刘某不服，向该区建设局提交了《申辩书》，认为其作出处罚适用的依据错误，刘某所在的单位广州某某监理有限公司在建设“甲公司3号厂房、锅炉房”工程中是作为施工监理方，不是《安全生产法》第八十一条所称的“生产经营单位”，故刘某作为监理方的法定代表人，不应当适用该法条。于是，诉至法院。该案经历了一审、二审，一审撤销了行政处罚决定，二审维持一审判决。
法院认为，《安全生产法》第九条规定：“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”《安全生产法》第八十一条规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。”由此处罚主体主要是生产经营单位未履行该法规定的安全生产管理职责的主要负责人，该法并没有对监理公司及其工作人员在发生安全事故时应如何处罚作出规定，刘某适用前述法律对区建设局作出处罚，属于适用法律错误。
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