建设工程安全生产关系到人民群众生命和财产安全，是人民群众的根本利益所在，直接关系到社会稳定大局。造成建设工程安全事故的原因是多方面的，建设单位、施工单位、设计单位和监理单位等都是工程建设的责任主体，但对于监理单位的安全生产承担责任问题，在行政执法实践中一直存在着争议^[1]。文章从行政立法、行政执法、法律适用三个角度，结合相关案例分析当前安全生产行政执法面临的困境；从建立健全标准体系、优化行政执法联动机制、法律适用冲突解决三个方面探求对事故发生后监理单位行政执法的合理化出路，以进一步明确生产安全事故发生后监理单位的法律后果。

监理单位 安全生产 行政执法 建设工程

为了对工程项目的施工进行监督及管理，监理单位受业主委托对工程建设进行第三方监理，在建筑工程施工过程中发挥了重要作用，主要体现在质量监督、进度控制、安全生产等各个方面。是否能够全面、有效地开展监理活动，将直接影响到整个工程项目是否能够保质保量地顺利完成。目前我国建筑行业普遍存在违法发包、转包、挂靠及违法分包等行为，若是因建设单位、施工单位的违法行为引起了生产安全事故，监理单位作为工程建设的责任主体之一，也面临着被行政处罚的风险。

《安全生产法》（2021年修订）第十条规定，应急管理部门对安全生产工作实施综合监督管理，而交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。根据前述法律规定，不难发现，由于安全生产法对行政处罚主体规定较为笼统，没有明确每种具体违法行为的具体实施部门的具体处罚主体，尽管有“按照职责分工决定”的规定，但由于存在职责交叉和职责不清，实际执法过程中仍然会出现处罚主体难以确定的问题。因此，本文将结合安全生产领域典型案例，从执法主体、法律适用等多个不同的角度进行全面分析，以期进一步明确生产安全事故发生后监理单位需要承担的行政法律责任。

案例一：龙潭长江大桥南锚碇工程“6·22”沉井模板坍塌较大事故。

2021年6月22日14时35分，中交二公局第二工程有限公司龙潭长江大桥工程南京栖霞区境内南锚碇建设工地，在沉井第九节接高施工过程中，发生一起模板坍塌事故，事故造成3人死亡，12人受伤，直接经济损失约958万元。

《事故调查报告》认定，中铁大桥监理公司，现场巡检不力，未按要求对施工方案安全保证措施落实情况进行监督检查，对施工单位违规行为和安全隐患没有及时监督整改。未严格审查施工方案变更，未督促项目部开展专家论证和安全风险评估。未针对工艺变化调整加强现场监理工作，未按规定组织监理技术交底，对事故发生负有重要责任，建议由应急管理部门依据《安全生产法》（2014年修订）第一百零九条规定给予行政处罚。

案例二：宁波市鄞州区邱一村安置房 Cl-4 地块项目_ 6·22 _桩机倒塌一般事故。

2021年6月22日8时30分左右，宁波市鄞州区邱隘镇邱一村安置房Cl-4地块(鄞州区会展路与芳草路交叉口)项目建筑工地发生3#桩机倒塌事故，造成2人死亡，直接经济损失约400万元。

《事故调查报告》认定，公平监理公司履行监理责任不到位。违反《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》等相关规定和《邱一村安置房Cl-4项目建设工程监理合同》中委托单位的要求，未认真履行监理工作职责，有效督促、检查各承包人严格执行工程承包合同情况，未及时发现浙江易和公司违法转包、不合格桩机套牌使用等违法违规行为，对桩机的安全技术综合验收流于形式。公平监理公司未能依照法律法规及合同要求实施监理，对事故的发生负有责任。

结合以上两个案例及法律法规的相关规定^[2]，笔者认为监理单位在建设工程安全生产过程中，应当遵守安全生产法律、行政法规的规定，根据《监理合同》的约定行使职权，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任，具有安全生产管理职责。在发生生产安全事故时，如监理单位违反《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》等相关规定及《监理合同》中的相关约定，未认真履行监理工作职责，对事故的发生负有责任的，应当由行政部门作出行政处罚。

（一）安全生产行政立法的困境

建设工程领域体系复杂、体量庞大、涉及面广，但规制建设单位及施工单位行为的法律规定已日趋成熟，行政立法中关于建设单位及施工单位承担生产安全事故责任的，基本上已经能够做到有章可循、有法可依。而从监理单位的角度看，目前的法制建设还不够健全，除《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》中涉及监理单位的职责外，在许多方面仍然存在法律、行政法规缺位的情况。现行的监理法律制度缺乏对监理单位在安全生产领域的专门法律规制，监理单位的权利和责任主要散布于不同的法律、行政法规、部门规章以及规范性文件当中，如《建筑法》第四章、《建设工程安全生产管理条例》第十四条、《水利工程建设监理规定》等。除此之外，还有部分则在地方性法规、地方政府规章中进行规范，如《浙江省建设工程监理管理条例》、《广东省建设工程监理条例》、《北京市工程建设监理管理办法》等。规范监理单位安全生产的法律、法规、规章和规范性文件非常散乱，难以集中细化，且这些法规的法律层级不高，多为部门规章，导致在追究监理单位违法行为的行政责任时执法主体不明、适用法律混乱。

《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》要求健全落实安全生产责任制，完善安全生产责任体系。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责”的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确各有关部门安全生产工作职责，并落实到部门工作职责规定中。负有安全生产监督管理职责的部门负责安全生产法规标准和政策规划制定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作，承担职责范围内行业领域安全生产监督管理职责^[3]。因监理行业在建设工程有着特殊的定位，对于监理单位的安全生产执法存在监管主体、体制机制及法律适用等多方面问题，在行政立法上暂未形成完整的法律体系，直接导致行政执法实践中出现了行政职权交叉、行政监管重叠的情况。

（二）安全生产行政执法的困境

行政处罚，是行政执法机关为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，对违反行政管理秩序，依法应当给予行政相对人的法律制裁。行政处罚的种类，按照行政处罚法的规定，包括警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。而《安全生产法》规定的行政处罚主要包括责令停产停业整顿、没收违法所得、罚款等。

根据《安全生产法》的规定^[4]，国务院和地方各级人民政府应急管理部门对安全生产工作实施综合监督管理，其他有关部门在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。《安全生产法》是安全生产领域的综合性、基础性法律，其规定的安全生产行政处罚的决定机关，不仅包括主要负责对全国安全生产工作实施综合监督管理的应急管理部门，也包括主要负责监管建筑施工安全的建设部门、主要负责监管民航安全的民航部门、主要负责监管的铁路运输安全的铁路部门、主要负责监管的电力事业安全的电力部门等^[5]。

目前，规定各部门都可以依据《安全生产法》对各自监管领域的安全生产违法行为实施行政处罚的依据有相关法律、行政法规以及国务院的“三定”方案等，这在一定程度上确实有利于加强对各行业、领域安全生产的管理，规范和统一执法尺度。但是值得注意的是，前述各有关部门实施行政处罚的具体领域，查处违法行为的具体范围，都需要根据各部门的职责分工来确定。在某种程度上，这却也成了淡化公权力之间界限、阻碍公权力之间协同运作的症结所在。

我国现行的安全生产监管体系分为综合监管和行业监管，综合监管权由应急管理局行使，行业监管则是行业主管部门的安全监管职责。根据《安全生产法》的规定，有行业主管部门的，由其行使安全生产监管权，多数生产经营单位都由行业主管部门进行安全生产监管；无行业主管部门的，则由应急管理部门依据《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的规定》对相关单位实施安全生产综合监管。应急管理部门负责综合监管，指导、协调和监督有关部门依法履职，监督考核安全生产控制指标执行情况，监督事故查处和责任追究情况。行业主管部门则发挥行业监管优势，履行安全生产监督管理责任，从健全机构、明确职责、充实力量等方面，加强本行业安全生产监管执法，预防控制事故，健全本行业领域安全生产责任体系。从这个意义上来说，出于规范公权力的考虑，监理单位的安全生产监管，包括日常检查、行政处罚等，应急管理部门不应直接以综合监管的名义大包大揽，代行职责，由建设部门统一组织实施似乎更为妥当。

（三）安全生产法律适用的困境

行政处罚涉及公民的基本权利，行政机关实施处罚将给违法行政相对人带来权益贬损及义务增加的不利法律后果，因此必须秉持处罚法定的原则。非有合法依据，行政机关不得实施行政处罚。根据2021年新修订的《行政处罚法》的规定^[6]，法无规定不处罚，给予行政处罚的违法行为应当由法律法规作出规定，并事先向行政相对人公布。

1、在安全生产行政处罚时应区分“认定事故责任的法律适用”与“作出行政处罚的法律适用”

（2020）宁04行终24号固原市原州区应急管理局与陕西建安工程监理有限公司行政处罚二审行政判决作出如下认定：“本案中原固原市原州区安全生产监督管理局于2017年12月4日作出的（原）安监罚【2017】04号《行政处罚决定书（单位）》，陕西建安工程监理有限公司违反的是《建设工程安全生产管理条例》第十四条第三款的规定，对该公司的处罚依据是《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，即违反甲法，引用乙法处罚，适用法律不当，应予撤销。一审判决撤销原固原市原州区安全生产监督管理局作出的《行政处罚决定书》并无不当。”本案中，原固原市原州区安全生产监督管理局在作出行政处罚决定时，“违则”适用《建设工程安全生产管理条例》，而“罚则”适用《安全生产法》，其属于“违则”与“罚则”适用不同法律、行政法规规定的情形。而宁夏回族自治区固原市中级人民法院认为这种情况属于适用法律不当，依法撤销了原固原市原州区安全生产监督管理局作出的行政处罚决定。

然而，同样的法律适用问题在（2019）湘10行终122号上诉人郴州市浩森林业工程监理有限公司与被上诉人郴州市应急管理局安全生产行政处罚一案二审行政判决书中也有所体现。湖南省郴州市中级人民法院在二审判决中认定：“《建设工程安全生产管理条例》第四条以及第十四条明确规定了工程监理单位必须保证建设工程安全生产，依法承担工程安全责任。上诉人郴州市浩森林业工程监理有限公司未能认真履行职责完成安全交接，及时发现、制止和报告施工单位的人货混装、违法超载等存在重大安全隐患的行为，其在监理过程中的失职行为与该起事故存在因果关系，是事故发生的间接原因。被上诉人郴州市应急管理局依据《安全生产法》作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确。”

结合前述案例，我们发现在行政执法实践中，由于行政执法主体之间存在职责交叉和职责不清的情况，除难以确定行政执法主体外，在法律适用上同样存在冲突。一种观点认为，在发生生产安全事故后，应急管理部门在适用《安全生产法》进行行政处罚时，可以适用《安全生产法》以外的安全生产领域的其他法律、行政法规的规定。而另一种观点则认为，“违反甲法，引用乙法处罚”违背了行政处罚中处罚法定的基本原则，属于适用法律错误。

笔者认为，由于安全生产法律体系庞大且复杂，并且随着社会的发展，新技术、新产业、新业态也带来了新风险、新问题、新挑战，对安全生产行政执法也提出了新要求与新目标。根据《建设工程安全生产管理条例》第四条、第十四条之规定，监理单位应当依照法律规定及合同约定全面履行其职责，保证建设工程安全生产，而在《安全生产法》中却未对监理单位的安全生产职责作出专门性的规定。另外，《建设工程安全生产管理条例》是根据《建筑法》、《安全生产法》等制定，其目的是为了加强建设工程安全生产监督管理、保障人民群众生命和财产安全。因此，《安全生产法》作为《建设工程安全生产管理条例》的上位法之一，发生生产安全事故后，在查处对生产安全事故负有责任的监理单位时，应急管理部门认定其违反《建设工程安全生产管理条例》中的“违则”而适用《安全生产法》中的“罚则”作出行政处罚决定，并无不当。

2、在安全生产行政处罚中应区分“对违法违规行为的处罚”与“因生产安全事故引起的处罚”

因安全生产工作的特殊性，安全生产领域的行政处罚不同于其他的行政处罚，针对违法行为是否造成生产安全事故可以将安全生产领域的行政处罚概括区分为“对违法违规行为的处罚”与“因生产安全事故引起的处罚”。《安全生产法》（2021年修订）第一百一十四条^[7]就是典型的“因生产安全事故引起的处罚”。本文一直围绕生产安全事故发生后监理单位的法律后果进行论述，这一问题也可以直接转化为应急管理部门能否适用《安全生产法》（2021年修订）第一百一十四条对对事故发生负有责任的监理单位进行行政处罚的问题。

笔者认为，《建设工程安全生产管理条例》第五十二条规定：“建设工程生产安全事故的调查、对事故责任单位和责任人的处罚与处理，按照有关法律、法规的规定执行。”在建设工程生产过程中发生了生产安全事故的情况下，应当适用其他相关特别法的规定。《建设工程安全生产管理条例》中对监理及其主要责任人员的处罚规定^[8]，主要适用于未发生安全生产事故，在主管单位一般巡查过程中发现的违法违规情形进行处罚时适用。而本文论述的对监理单位进行行政处罚系因安全生产事故而引发的处罚，与前述情形不同。因此，在生产安全事故发生后，如认定监理单位对生产安全事故发生负有责任，则未对监理单位适用《建设工程安全生产管理条例》第五十七条关于监理及其主要责任人员的处罚条款并未违反法律规定。同时，在明确监理单位对事故发生负有责任时适用《建设工程安全生产管理条例》的规定，与作出行政处罚决定时适用《安全生产法》（2021年修订）第一百一十四条之规定，在法律适用上并不矛盾。

生产安全事故往往会给人民群众生命安全带来重大损失，预防生产安全事故的发生是《安全生产法》的重要立法目的。对生产安全事故，不仅需要从源头上加以防范，对发生事故负有责任的单位，也应当依法给予制裁，从而督促其更好地加强前期预防。^[9]如前文所述，目前实践中，在对事故发生后监理单位的行政执法面临了多重困境，笔者试从以下几个方面探求对事故发生后监理单位行政执法的合理化出路。

（一）建立健全标准体系

安全生产领域是涉及面较广、内容较为庞杂的领域，生产经营单位的各项生产经营活动都可能涉及安全生产的问题。虽然我国目前还没有真正建立起对监理单位安全生产有效的监管体系，但是多年来，在安全生产领域已经形成了较为完备的标准体系。随着社会的不断发展，在原先的基础上不断革新标准体系，逐步细化出针对监理单位安全生产的标准体系，适应安全生产领域的新态势，也是2021年《安全生产法》修订后的新要求。

（二）行政执法联动机制

行政主体理论来源于宪法和组织法意义上的分权原则，而非部门法规定的业务分工。分权不同于分工，分权原则是政治原则，经由宪法和组织法，将行政权在不同层级的行政机关之间进行分配。因为专业领域差异，职能部门之间确有分工，这种分工既可以基于行业管理的领域进行，如自然资源和环境保护、人力和社会保障等，也可以按照行政审批权、行政处罚权、行政强制权等进行划分。根据《安全生产法》（2021年修订）第十条之规定，在安全生产的法律体系中，应急管理部门负有安全生产综合监管职责，其他部门在各自的职责范围内，有权依照《安全生产法》（2021年修订）和其他有关法律、行政法规的规定，对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。在现有的行政执法模式下，难免出现行政职权有交叉和重叠的情形。笔者认为，在行政执法实践中可以尝试通过建立健全行政执法联动机制，在安全生产行政执法问题上需要涉及的行政主管部门都能向前迈一步，以此来减少监管盲区。

（三）法律适用冲突解决

行政处罚，是行政机关为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，对违反行政管理秩序的，依法应当给予相对人法律制裁。《安全生产法》是安全生产领域的综合性、基础性法律，规定的安全生产，不仅包括应急管理部门的综合监管，也包括其他行政部门在各自行业领域的安全生产监督管理等。因此，建设部门有权依据《安全生产法》的规定对监理单位的安全生产违法行为实施行政处罚。然而，《安全生产法》（2021年修订）第一百一十四条是对事故责任单位实施行政处罚的规定。笔者认为，在生产安全事故发生后，统一由应急管理部门依据《安全生产法》（2021年修订）第一百一十四条之规定对事故责任单位实施行政处罚，更有利于加强对包括监理单位在内的其他建设工程生产经营单位安全生产的管理，规范和统一行政执法尺度。

安全生产是安全与生产的统一，其宗旨是安全促进生产，生产必须安全。生产必须安全，是因为安全是生产的前提条件，没有安全就无法生产。只有加强基础建设，加强依法监管，加强责任落实，全面推进安全生产各项工作，持续降低事故总量和伤亡人数，有效防范和遏制重特大事故，促进安全生产状况持续稳定好转，才能保障经济社会全面、协调、可持续健康发展。本文结合安全生产领域典型案例，主要通过对安全生产行政执法中现实存在的问题进行分析，以期进一步明确在生产安全事故发生后，对监理单位进行行政处罚的行政执法主体、法律适用等问题。 

[1]《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》

[2]《建设部新闻发言人就<关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见>有关问题答记者问》

[3]《贯彻<行政处罚法>需重点把握的几个问题》，作者：江必新，贺译葶，《法律科学（西北政法大学学报）》

[4]《事故发生单位调查清单的建立》，作者：刘智宽，《企业改革与管理》

[5]《新修订的行政处罚法背景下税务领域“首违不罚”若干问题探究》作者：胡彦伟，《辽宁经济》

[6]《<行政复议法>修改如何体现“行政一体原则”?》作者：耿宝建，殷勤，《河南财经政法大学学报》

[7]《试论新时期行业主管部门在安全生产监管中的权利限度与责任范围--以对新<安全生产法>解读为背景》，作者：陈佳媛，《法制博览》

[8]《工程建设质量安全监督执法典型案例解析》，作者：程德旺，《第23届华东6省1市土木建筑工程建造技术交流会》

[1] 建设部新闻发言人就《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》有关问题答记者问

[2] 《建设工程安全生产管理条例》第四条规定：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”第十四条第二款、第三款规定：“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”《浙江省建设工程监理管理条例》第十四条第二款规定：“监理单位根据委托监理合同的规定行使职权。监理单位及其法定代表人、监理工程师和其他监理人员按照国家和省的规定及合同的约定，对建设工程质量等事项负责。”

[3] 《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，人民日报2016-12-19（版次：06版）

[4] 《安全生产法》（2021年修订）第十条规定：“国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作。”

[5] 《安全生产法》（2021年修订）第一百一十五条规定：“本法规定的行政处罚，由应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定；其中，根据本法第九十五条、第一百一十条、第一百一十四条的规定应当给予民航、铁路、电力行业的生产经营单位及其主要负责人行政处罚的，也可以由主管的负有安全生产监督管理职责的部门进行处罚。予以关闭的行政处罚，由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚，由公安机关依照治安管理处罚的规定决定。”

[6] 《行政处罚法》第四条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”第五条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”

[7] 《安全生产法》（2021年修订）第一百一十四条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处一百万元以上二百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处二百万元以上一千万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。发生生产安全事故，情节特别严重、影响特别恶劣的，应急管理部门可以按照前款罚款数额的二倍以上五倍以下对负有责任的生产经营单位处以罚款。”

[8] 《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定：“违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。”

[9] 《<行政复议法>修改如何体现“行政一体原则”？》，作者：耿宝建，殷勤；《河南财经政法大学学报》

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